Wie westafrikanische Wirtschaftspartnerschaftsabkommen den Karren vor das Pferd stellen

Ein Freihandelsabkommen ist im einfachsten Sinne ein Versuch bestehender Industrien, neue Märkte zu finden. Ihre Notwendigkeit hierfür ergibt sich aus der Industrialisierung – dem Prozess der Entwicklung von Sektoren, die auf dem internationalen Markt ein hohes Maß an Schutz genießen. Anders ausgedrückt, inländische Sektoren, die nach Märkten suchen, sind normalerweise die treibende Kraft hinter Freihandelsabkommen.

Die meisten afrikanischen Länder verfügen nicht über die Industrien, die erforderlich sind, um den Freihandel zu nutzen. Die Entwicklung einer Industriepolitik (oder einer Produktionspolitik) ist der Weg zum Aufbau solcher Industrien, und eine regionale Freihandelszone könnte zu Spannungen führen, die die wirksame Entwicklung dieser Industrien verhindern.

Afrikas Ansatz für Freihandelsabkommen, sei es in Form von Wirtschaftspartnerschaften mit der EU oder regionaler und kontinentaler Integration, stellt daher den Karren vor das Pferd, weil vorzeitiger Freihandel den Spielraum eines Landes für die Politikgestaltung zum Aufbau des Binnensektors einschränken kann. Es kann auch Sektoren durch verschiedene Koordinierungsprobleme behindern – worauf ich mich hier konzentriere.

Beispielsweise hat die Europäische Union (EU) eine Reihe von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen mit verschiedenen afrikanischen Regionen südlich der Sahara geschlossen. In jeder Region hat das Abkommen die regionale Integration und einen gemeinsamen Außentarif beschleunigt. Dieser Prozess behindert jedoch die Sektorentwicklung aufgrund von Koordinierungsproblemen.

Das Wirtschaftsabkommen der EU mit der Wirtschaftsgemeinschaft der westafrikanischen Staaten (ECOWAS) ist ein typisches Beispiel. Ich habe ein Koordinierungsproblem untersucht, das sich in der ECOWAS aus dem Prozess der Aushandlung der Ausschlussliste des Wirtschaftspartnerschaftsabkommens ergeben hat. Dieses Problem tritt auf, wenn sich die Länder gegenseitig ihre Politik wiederholen.

Fehlerhafte Koordination

Nach dem Wirtschaftsabkommen mit der EU muss die regionale Stelle 75% ihrer Einfuhren aus dem europäischen Block liberalisieren. Die restlichen 25% können ausgeschlossen werden – lokale Produkte können vor dem Wettbewerb mit den EU-Importen geschützt werden.

Die sensiblen Produkte sind ausgeschlossen, um bestehende lokale Industrien zu schützen und die aktuelle und zukünftige Sektor- oder Industriepolitik zu unterstützen.

Das Problem der Koordinierung wird im Fall von Nigeria, das Zucker als eines der Produkte für die regionale Ausgrenzung auswählt, gut veranschaulicht. Dies geschah, weil es eine bestehende Industriepolitik für Zucker gibt, die einen häuslichen Schutz erforderlich macht. Dies bedeutet, dass andere ECOWAS-Länder keinen billigeren Zucker aus der EU importieren können. Dies lässt anderen Ländern zwei weitere Möglichkeiten: Sie können Zucker aus Nigeria importieren oder ihre eigenen Zuckersektoren entwickeln.

Die erste Option würde dem nigerianischen Zuckersektor zugute kommen, indem er die Märkte von 14 anderen ECOWAS-Ländern bietet. Dies ist schließlich der Hauptgrund für die regionale Integration. Die zweite Option ist jedoch wahrscheinlicher. Zum einen steckt die nigerianische Zuckerindustrie noch in den Kinderschuhen und produziert daher nicht genug, um den regionalen Markt zu nutzen. Die Tatsache des regionalen Schutzes dürfte daher in mehreren Nachbarländern eine nationale Industriepolitik auslösen.

Die zweite Option ist ein Problem, denn wenn die meisten Länder in einer bestimmten Region eine Industriepolitik im selben Sektor betreiben, wird der Sektor in die nationale Liste der sensiblen Produkte aufgenommen, wodurch die Nachbarländer daran gehindert werden, in diese Länder zu exportieren.

Die Herstellung von Hühnchen ist ein weiteres Beispiel.

Während sich die meisten westafrikanischen Länder Ende 2004 auf billige Importe von Hühnerteilen aus der EU stützten, versuchte Côte d’Ivoire, die lokale Hühnerproduktion zu schützen. Dies belebte eine sterbende Geflügelindustrie, als die Importe zurückgingen und die Produktion wuchs. 2012 beschloss die ivorische Regierung, mehr in Geflügel zu investieren, und erstellte einen entsprechenden Entwicklungsplan. Der Plan beinhaltet eine Strategie für den Export einer großen Anzahl von Hühnern in Unterregionen der ECOWAS.

Der Abschluss des Wirtschaftspartnerschaftsabkommens im Juli 2014 hat dies geändert. Nachdem Geflügel als ausgeschlossenes Produkt eingestuft wurde, begannen sieben benachbarte ECOWAS-Länder mit der Entwicklung ihrer Geflügelindustrie. Ghana beispielsweise startete nur sechs Tage nach Unterzeichnung des Abkommens ein Programm. Es war zuvor von Importen billiger Hühnerportionen aus der EU abhängig und war ein Zielmarkt für Côte d’Ivoire.

Die Auswirkung des Wirtschaftspartnerschaftsabkommens auf die Strategie der Geflügelindustrie an der Elfenbeinküste bestand darin, den regionalen Markt zu schließen, da alle Nachbarländer die Politik wiederholten. Es war also selbstzerstörerisch.

Dieses Problem betrifft nicht nur die Geflügelproduktion oder die ECOWAS. In einer Studie über Botswana wurde festgestellt, dass eine Industriepolitik, die dort erfolgreich ist, normalerweise von Südafrika kopiert wird. Die Autoren der Studie forderten die Integration der Industriepolitik Botswanas in die Südafrikas, um dies zu vermeiden.

Was soll die regionale Stelle tun?

Die Lösung für dieses Problem ist eine ausgehandelte Arbeitsteilung auf regionaler Ebene. Die Länder sollten einen Industrierat bilden, der die Industriepolitik eines einzelnen Staates verkörpert und als Grundlage für regionale Verhandlungen mit der Produktionspolitik anderer Staaten dient. Auf regionaler Verhandlungsebene würden Koordinierungsprobleme von Anfang an klar werden.

Dieser Ansatz würde auch passiven Ländern helfen, aktiv an der Entwicklung von Produktionspolitiken mitzuwirken.

So wie die handelsbasierte regionale Integration mit der Handelsliberalisierung beginnt und mit einer gemeinsamen Handelspolitik endet, würde die produktionsbasierte regionale Integration im Idealfall zu einer gemeinsamen Produktionspolitik führen (Produktionskoordinierung).

Die gemeinsame Produktionspolitik würde sich aus der Koordinierung der Produktionspolitik verschiedener Länder ergeben. Ziel wäre es, die gesamte Region zu versorgen oder eine Wertschöpfungskette aus komplementären Gliedern aufzubauen.

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