Wer wird die Hauptlast tragen?

Die durch die COVID-19-Pandemie verursachte soziale und wirtschaftliche Krise hat die Finanzkrise in Südafrika beschleunigt. Die Ursprünge der Finanzkrise liegen jedoch tiefer. Es ist eine strukturelle Krise, die die öffentliche Ordnung in den kommenden Jahren bestimmen wird.

Südafrika war vor zwei Jahrzehnten zuversichtlich in seine wirtschaftliche Zukunft. Die öffentlichen Ausgaben wurden ausgeweitet, um soziale Ziele zu erreichen, die zu Beginn des demokratischen Übergangs 1994 aufgeschoben worden waren. Die Ausweitung der Verpflichtungen des öffentlichen Sektors war absichtlich, gerechtfertigt und zielgerichtet. Dazu gehörten eine dauerhafte Ausweitung der öffentlichen Kerndienste (Grundbildung, Gesundheit und Polizeiarbeit), eine Erhöhung der Steuertransfers für die Armen, erhebliche echte Verbesserungen bei der Vergütung der öffentlichen Angestellten und ein Anstieg der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen.

Im gleichen Zeitraum – zwischen 2002 und 2012 – wurden die Steuern gesenkt, da davon ausgegangen wurde, dass das Wirtschaftswachstum die Notwendigkeit großer Opfer im Gegenzug für diese Verbesserungen überflüssig machen würde. Dieselbe Annahme prägte den im Nationalen Entwicklungsplan festgelegten expansiven politischen Rahmen.

Der Weg des Wirtschaftswachstums verlagerte sich jedoch auf einen dauerhaft niedrigeren Kurs, hauptsächlich aufgrund von Veränderungen in der Weltwirtschaft. Als sich Chinas Wirtschaftswachstum (nach 2011) zu verlangsamen begann, war der Aufschwung der Rohstoffpreise weg. Das Wirtschaftswachstum in Südafrika ging von Jahr zu Jahr zurück. Selbst wenn Südafrika die Beschränkungen der Stromversorgung vermieden oder der zunehmenden Korruption widerstanden hätte, hätten diese Verschiebungen immer noch eine Verlangsamung des Wachstums und die Notwendigkeit erheblicher Anpassungen des politischen Rahmens in Südafrika impliziert.

Das politische und Governance-Umfeld änderte sich auch nach der Polokwane-Konferenz des African National Congress (ANC) im Jahr 2007. Dies führte zu einer Fragmentierung der politischen Macht und einer Verlagerung der politischen Autorität von konstitutionellen Regierungsstrukturen zu undurchsichtigen und diffusen Prozessen innerhalb der Partei. Die Regierung hat sich verpflichtet, das Angebot des öffentlichen Sektors weiter auszubauen. Es wurde jedoch kein Finanzprogramm zur Unterstützung dieser Bestrebungen vereinbart. Wie in der Vergangenheit wurde davon ausgegangen, dass eine Wiederbelebung des Wirtschaftswachstums die notwendigen Ressourcen generieren würde, ohne dass Steuern erhoben werden müssten. Das Wachstum verlangsamte sich jedoch weiter. Anstatt sich dem daraus resultierenden Widerspruch zu stellen, wurden die steuerlichen Verpflichtungen erweitert, obwohl sich die Kapazität des Staates verschlechterte.

Zwar waren inländische Zwänge – wie Lastabwurf (Elektrizität) und Regierungsstörungen – zunächst von untergeordneter Bedeutung, doch nach 2015 gipfelten sie in einem zweiten Schlag für das Wirtschaftswachstum. Die makroökonomische Politik verschärfte sich, die Exportleistung verschlechterte sich und private und dann öffentliche Investitionen brachen zusammen angesichts inkohärenter Politik, regulatorischer Erfassung und Verschärfung der Finanzkrise.

In einem Jahrzehnt verlangsamten Wachstums konnte Südafrika die Haushaltslage eindämmen. Die Ausgaben konnten jedoch nicht an die sich verschlechternden wirtschaftlichen Aussichten angepasst werden. Dies sollte nicht überraschen. Die Idee eines steigenden Niveaus der sozialen Versorgung, das durch weltliche Verbesserungen des wirtschaftlichen Schicksals Südafrikas unterstützt wird, ist seit Beginn der Verfassung tief in die Politik eingebettet. Die sozialen Folgen der Rückentwicklung sind so schrecklich, dass Südafrika sich davon überzeugt hat, dass wirtschaftlicher Fortschritt die einzige Möglichkeit ist. Das Pro-Kopf-Einkommen ist jedoch seit 2011 gesunken, und dies dürfte sich fortsetzen. Das BIP ist nicht das Maß für allen Wert, aber wenn es sinkt, wird die Lebensqualität (und der reale Wert des öffentlichen Verbrauchs) mit Sicherheit folgen.

Sparmaßnahmen ohne Konsolidierung

Das Jahrzehnt der Ausgabenbegrenzung war schmerzhaft. Es hat zu chronischen Haushaltsungleichgewichten geführt – die Ausgaben der nationalen und regionalen Gebietskörperschaften wurden streng kontrolliert, und die Budgets für Kapital und die Beschaffung von Waren und Dienstleistungen wurden gesenkt, um Steuerraum zu gewinnen. Die Inanspruchnahme von Diensten und die Kosten für deren Bereitstellung stiegen jedoch weiter an. Das Ergebnis war eine Verschlechterung der öffentlichen Dienstleistungen und ein Rückgang des tatsächlichen Werts von Gesundheit, Grundbildung und öffentlicher Sicherheit.

Die Verbesserung der Gehälter der Beamten übertraf das Wachstum der Ausgleichsbudgets. Dies erzwang einen Abbau der Beschäftigung von Lehrern, Krankenschwestern, Polizisten und der öffentlichen Verwaltung, die diese zentralen öffentlichen Dienste unterstützt. Während diese Dynamik die soziale Krise verschlimmerte, ist das Haushaltsdefizit fest verankert. Die Eindämmung der Sozialhaushalte wurde durch den Anstieg der Zinszahlungen, der zu einem strukturellen Defizit führte, vollständig ausgeglichen. Es gab Sparmaßnahmen ohne Konsolidierung.

Obwohl die Ausgaben in den nationalen und regionalen Abteilungen begrenzt waren, stieg der öffentliche Verbrauch durch lokale Behörden und öffentliche Stellen weiter an. Die Ausgaben für die öffentliche Infrastruktur blieben (bis 2016) lebhaft und wurden aus den Bilanzen staatlicher Unternehmen gestrichen. Die Qualität der öffentlichen Investitionen verschlechterte sich jedoch so stark, dass große zusätzliche Subventionen erforderlich waren, um die öffentlichen Versorgungssysteme am Leben zu erhalten. In der Zwischenzeit erweiterte die Regierung den Umfang ihrer fiskalischen Verpflichtungen weiter. Es wurden neue Sozialprogramme vereinbart, einschließlich einer kostenlosen Universitätsausbildung. Diese neuen Verpflichtungen erhöhten den Druck auf die öffentlichen Kerndienste.

Die Regierung zeigte sich trotz des Anstiegs der Verschuldung zunächst auf dem Weg zu einer nachhaltigen Haushaltslage. Trotz der Wachstumsverlangsamung wuchsen die privaten Einkommen am wohlhabenden Ende des Arbeitsmarktes weiterhin schneller als die Wirtschaft, was zu lebhaften Steuereinnahmen führte. Angesichts eines scheinbar unaufhaltsamen Rückgangs des wirtschaftlichen Vermögens – und nach dem zweiten Wachstumsschub im Jahr 2015 – erlag der Steueraufschwung schließlich und die Haushaltskonsolidierung kehrte sich um.

Eine Zeit finanzieller Not

Nach COVID-19 ist die Haushaltslage zutiefst untragbar. Wenn steuerliche Ungleichgewichte nicht behoben werden, wird die Belastung durch Zinszahlungen schnell unerträglich. Dies wirft unvermeidliche Fragen zur Bereitschaft des Staates auf, seinen Verpflichtungen in vollem Umfang nachzukommen, und zur politischen Reaktion, falls er dazu nicht in der Lage sein sollte.

Südafrika befindet sich in einer Phase finanzieller Not, aber die Krise kann nicht allein durch Haushaltskonsolidierung gelöst werden. Die Wachstumsraten sind unter den Zinssatz für Staatsschulden gefallen. Unter diesen Bedingungen ist der primäre Saldo – das Haushaltsdefizit ohne Zinszahlungen -, der die Verschuldung stabilisiert, so groß, dass die dafür erforderlichen Ausgabenkürzungen (oder Steuererhöhungen) politisch nicht realisierbar sind. Der in der mittelfristigen Erklärung zur Haushaltspolitik vorgeschlagene Konsolidierungsweg impliziert weitere große Reduzierungen der öffentlichen Kerndienste. Dieser Versuch einer umfassenden Haushaltsanpassung könnte einen nicht nachhaltigen sozialen Druck ausüben und den Aufschwung ersticken und zusätzlich zur COVID-19-Katastrophe einen zweiten Schlag für die Lebensgrundlagen bedeuten.

In diesem nicht beneidenswerten Kontext ist es selbstverständlich, nach innovativen Alternativen zu suchen. Einige hoffen, dass die Zentralbank durch die Erhöhung des Wertes der Rand-Vermögenswerte (einschließlich Staatsschulden) die Finanzkrise abwenden und die Wachstumsdynamik wiederherstellen kann. Dieser Weg ist voller Gefahren. Die kurzfristige Unterstützung zur Verhinderung des Zusammenbruchs des Rentenmarktes könnte fortgesetzt werden, was die fiskalischen Zwänge bis zu einem gewissen Grad lockern wird. Wenn die globalen monetären Bedingungen weiterhin einfach sind, sollte die Reservebank Anleihekäufe und andere Unterstützung verlängern, um die Liquidität sicherzustellen.

Die Reserve Bank kann jedoch die strukturellen Ungleichgewichte in den öffentlichen Finanzen Südafrikas nicht beseitigen. Südafrika ist eine kleine, verletzliche, finanziell nicht nachhaltige Wirtschaft an der Peripherie des globalen Kapitalismus. Es hat fünf Jahre lang einen Rückgang der Pro-Kopf-Produktion hinter sich und einen ungewissen Weg vor sich. Es ist ein Preisnehmer für den Wert seiner Staatsverbindlichkeiten, einschließlich Geld und Staatsschulden. Ein Versuch, das Haushaltsungleichgewicht zu beheben, indem beispielsweise das Defizit monetarisiert wird, würde zu finanziellen Unruhen führen. Dies wird sowohl die aktuelle Krise als auch die zukünftigen Wachstumsaussichten Südafrikas verschlechtern.

Implizites Steuerabkommen

Die Regierung ist der Ansicht, dass das Wachstum durch ein erneutes Engagement für öffentliche Infrastrukturinvestitionen wiederbelebt werden kann. Es ist unwahrscheinlich, dass dieser Ansatz ohne Maßnahmen zur Wiederherstellung der regulatorischen, politischen und institutionellen Schwächen, die den öffentlichen Sektor geschwächt haben, erfolgreich sein wird. Das Erreichen dieser Reformen erfordert Zeit und politische Anstrengungen.

Kurzfristig kann die Trägheit, die eine Wiederaufnahme des Wachstums blockiert, nur durch private Investitionen in die Führung überwunden werden. Dies erfordert politische Verpflichtungen, die einen Gewinnstrom unterstützen, der groß, glaubwürdig und langlebig genug ist, um die vorherige Verpflichtung von erheblichem privatem Kapital zu rechtfertigen. Es ist unwahrscheinlich, dass ein solcher Schritt populär wird, aber die Alternative besteht darin, ein noch größeres Volumen öffentlicher Mittel als garantiertes Einkommen in Form von Schuldendienstkosten als Gegenleistung für eine Pipeline staatlich vermittelter Megaprojekte dem privaten Kapital zuzuweisen.

Südafrika wurde (nur) durch ein implizites Steuerabkommen zusammengehalten. Hohe Steuern haben Sozialzuschüsse, universellen Zugang zu Grundbildung und Gesundheitsversorgung, kostengünstige Häuser, kostenloses Grundwasser und Strom, reale Lohnzuwächse für öffentliche Bedienstete und eine steigende Verteilung der Mieten auf die mittleren Schichten finanziert. All dies hat das Einkommen und den Verbrauch der Mehrheit gestützt. Parallel dazu werden die kollektiven Güter – Renten, Bildung, Gesundheitsversorgung, Sicherheit und kommunale Infrastruktur – über getrennte Versorgungssysteme an wohlhabende Haushalte geliefert. Steuerliche Ungleichgewichte und Krisen werden Änderungen in diesen Strukturen erzwingen. Das Tempo und die Verteilung der Anpassung müssen angepasst werden, aber Südafrika kann seine fiskalischen Verhandlungen nicht länger aufrechterhalten.

Wenn es dem Land gelingt, sein Wirtschaftswachstum zu steigern, könnte es die Verschuldung stabilisieren, wird aber eine enorme Belastung für die Bedienung haben – Einkommen, das durch Zinszahlungen an wohlhabende Haushalte umverteilt wird. Dieser Schuldenüberhang impliziert (logischerweise und unter Berücksichtigung der historischen Beweise) einen signifikanten Anstieg des allgemeinen Steuersatzes. Ohne sie wird es nicht möglich sein, sowohl die Schulden zu bedienen als auch ein akzeptables Maß an öffentlichen Dienstleistungen aufrechtzuerhalten.

Steuererhöhungen müssen sich auf das wohlhabendste Kapital und das Unternehmenskapital konzentrieren, aber es wird auch Auswirkungen auf die mittleren Schichten geben. Gleichzeitig muss der Verbrauch von Kollektivgütern auf ein Niveau gesenkt werden, das dem schwindenden wirtschaftlichen Schicksal Südafrikas besser entspricht. Die Armen und die untere Mittelschicht sind in hohem Maße vom öffentlichen Konsum abhängig, um ihren Lebensstandard aufrechtzuerhalten (während die Wohlhabenden in getrennten Systemen geschützt sind). Die derzeitige Auseinandersetzung um die Gehälter des öffentlichen Sektors ist ein erster Hinweis auf einen Kampf um die Bestimmung, wer die Hauptlast der Anpassung tragen wird.

Dieser Artikel ist eine Zusammenfassung der Argumente und Beweise, die in Sachs, Michael (2020), „Steuerliche Dimensionen der Südafrikakrise“, Südliches Zentrum für Ungleichheitsstudien, Working Paper 5 (in Vorbereitung), vorgestellt wurden. Der Autor war von 2013 bis 2017 Leiter des Haushaltsamtes des Nationalen Finanzministeriums und von 2001 bis 2007 Forschungskoordinator am Hauptsitz des ANC.

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